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Aos dias 1º/09/99, o Secretário Geral da Procuradoria Geral da
República, a par de despacho exarado pelo Secretário de Administração, solicita
manifestação desta Auditoria Interna, a respeito da intenção da PR/RJ, conforme
Ofício nº 605, de 05/07/99 daquela Unidade, em celebrar convênio, nos moldes do
Ministério Público Estadual, com a Universidade do Estado do Rio de Janeiro,
objetivando a realização de perícias na área criminal e da tutela coletiva.

Aos dias 06/09/99, o Secretário de Administração, haja vista o
requerido no Ofício PR/RJ/CH Nº 606, também de 05/07/99, remete suas
considerações sobre o propósito daquela Unidade em efetuar convênio com a
Secretaria da Receita Federal, para acesso ao banco de dados.

Inicialmente, comungamos dos entendimentos exarados pelo Sr.
Secretário de Administração, acrescentando apenas alusão quanto à
obrigatoriedade da observância das disposições da Instrução Normativa nº 01, de
15/01/97, alterada pela IN nº 01, de 01/02/99, da Secretaria do Tesouro Nacional,
que disciplina a celebração de convênios de natureza financeira.

Informamos que em 15/09/98 foi emitido o parecer AUDIN/MPU nº 1849,
sobre o pretendido convênio com a Secretaria da Receita Federal, por solicitação
da Unidade, no qual não observamos óbice no procedimento.

Cabe ressaltar que o Art. 116 da Lei 8.666/93 é cristalino ao dispor que
o convênio somente será celebrado após a aprovação do respectivo plano de
trabalho, apresentado pela organização interessada, contendo, entre outras,
informações necessárias à análise e conclusão, pela Administração, de que
efetivamente atenderá o fim público a que se propõe (incisos I a VII). Assim, a
aprovação do referido plano e, consequentemente, a realização do convênio,
estão diretamente relacionadas com o objetivo visado.

Registre-se, quanto à Clausula 2.-Termos Aditivos da cópia do
convênio entre o MPER e a UERJ, que o art. 8º, III, da IN supramencionada veda
expressamente a inclusão, no instrumento que formaliza a relação, de cláusulas que
possibilitem o aditamento do convênio para fins de modificar o objeto e as metas,
assim entendida a "modificação, ainda que parcial, da finalidade definida no
correspondente plano de trabalho, configurando mudança no objeto (lato sensu),
mesmo que não haja alteração da classificação econônica da despesa" (art. 15,
parag. 1º).



Isto posto, impende destacar que segundo a legislação (Art. 48 do
Decreto 93.872/86, Art. 116 da Lei 8.666/93, IN/STN nº 01, de 15/01/97, alterada)
convênio é instrumento de realização de um determinado e específico objetivo,
em que os interesses não se contrapõem(interesse recíproco), ainda que haja
prestações específicas e individualizadas, a cargo de cada partícipe, que buscam
a realização de um mesmo e idêntico objetivo comum, sob a égide do interesse
público. Portanto, sendo os eventos de interesse recíproco, vislumbrando-se a
existência de um mesmo objetivo e o regime, de mútua cooperação, cabe, em
tese, a celebração de convênio.

No convênio, não se admite a obtenção de qualquer vantagem que
exceda o interesse comum pretendido com o próprio objeto, como, por exemplo, a
percepção de taxa de administração, sob pena de desconfiguração do ajuste
(Inciso I do Art. 8º da IN/STN). Já o contrato pressupõe interesses opostos, existindo
sempre uma contraprestação, um benefício, uma vantagem.

Grosso modo, pode-se dizer que a distinção mais precisa entre o
contrato e o convênio é quanto à reciprocidade de obrigações(bilateralidade).
Enquanto no contrato uma das partes se obriga a dar, fazer ou não fazer alguma
coisa, mediante pagamento previamente acertado (caso mais comum nos
contratos de compra e venda, ...) no Convênio os interesses são comuns e a
contraprestação em dinheiro não precisa, necessariamente, existir. O que se faz é
ajuste de mútua colaboração para atingimento de objetivo comum. No convênio
presume-se um regime de mútua cooperação, .pois que o executor tem interesse
em prestar o serviço que lhe compete realizar, em razão mesma da afinidade de
objetivo entre as partes conventes.

Hely Lopes Meireles esclarece que "convênio é acordo, mas não é
contrato". No contrato as partes têm interesses diversos e opostos; no convênio os
partícipes têm interesses comuns e coincidentes. Por outras palavras: no contrato há
sempre duas partes (podendo Ter mais de dois signatários), uma que pretende o
objeto do ajuste (a obra, o serviço, etc.), outra que pretende a contraprestação
correspondente (o preço, ou qualquer outra vantagem), diversamente do que
ocorre no convênio, em que não há partes, mas unicamente partícipes com as
mesmas pretensões. Por essa razão, no convênio a posição jurídica dos signatários é
uma só, idêntica para todos, podendo haver apenas diversificação na cooperação
de cada um, segundo suas possibilidades, para a consecução do objetivo comum,
desejado por todos.

Na oportunidade, vale lembrar, ao se apresentarem mais de uma
alternativa válida e possível de solucionar demandas comprovadamente
necessárias à Administração, deverá sempre optar por aquela que seja mais
eficiente e econômica. Dentre os vários aspectos a serem sopesados destacam-se
a necessidade e a possibilidade de se retribuir apenas os custos, conforme o caso.

Por todo o exposto, atendidos os pressupostos legais, bem como as
considerações pertinentes consignadas pelo Secretário de Administração, esta
Auditoria não vislumbra óbice na formalização dos instrumentos.


É a informação.

Brasília-DF, 10 de setembro de 1.999.





Carlos Henrique dos Santos Cirino
SELIC/CONOR/AUDIN


À consideração do Sr. Auditor-Chefe.





MINISTÉRIO PÚBLICO DA UNIÃO
AUDITORIA INTERNA
COORDENADORIA DE NORMAS E ORIENTAÇÃO




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