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MINISTÉRIO PÚBLICO DA UNIÃO
AUDITORIA INTERNA
COORDENADORIA DE NORMAS E ORIENTAÇÃO
SEÇÃO DE LEGISLAÇÃO APLICADA
Referência: Of.1191/99/DG/SEC/MPM (Prot.AUDIN nº 99/11265)
Assunto : Licitação para obra.
Interessado: Procuradoria Geral da Justiça Militar.
O Diretor-Geral da Procuradoria Geral da Justiça Militar, informa que o Ministério
Público Militar está iniciando os procedimentos licitatórios para a construção do
Edifício-Sede da Procuradoria da Justiça Militar em Porto Alegre-RS, com os projetos
arquitetônicos, de sondagem e planos aritméticos concluídos, bem como os tapumes
ao terreno.
Em decorrência do MPM não dispor no corrente orçamento de crédito na
totalidade da obra, consulta esta Auditoria Interna do MPU, para emitir parecer sob os
seguintes aspectos:
1 - Licitação da obra no seu todo, adjudicando apenas no corrente exercício a
importância correspondente ao crédito disponível, com cláusulas editalícias e
contratuais definindo quais as parcelas a serem construídas, podendo, no caso de
obtenção de novos recursos durante os prazos contratuais, ser aditado;
2 - Licitação parcial da obra, prevendo dispêndios nos limites da disponibilidade
atual do crédito orçamentário.
Inicialmente impende destacar que qualquer contratação que importe
dispêndio de recursos públicos depende da previsão de recursos orçamentários.
A Lei 8.666/93 trata o caso específico de obras e serviços no Inciso III do § 2º do
Art. 7º, in verbis:
"§ 2º. As Obras e Serviços somente poderão ser licitados quando:
..............................................................................................................................................
III - Houver previsão de recursos orçamentários que assegurem o pagamento
das obrigações decorrentes de obras e serviços a serem executados no exercício
financeiro em curso, de acordo com o respectivo cronograma.".
Destacamos, também, o contido no § 6º do artigo supra referenciado:
"§ 6º. A infringência do disposto neste artigo implica a nulidade dos atos ou
contratos realizados e a responsabilidade de quem lhes tenha dado causa.".
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Em suma, a Lei requer que, no instante mesmo em que se procede à abertura
da licitação, haja a previsão dos recursos orçamentários, e não somente uma
expectativa de futuros recursos. Vale dizer: não basta a inclusão, em projeto de lei
orçamentária, de recursos que venham socorrer a despesa que se tem em vista.
Ressalte-se, inclusive, a necessária indicação, nos contratos, da classificação funcional
programática da despesa (Art. 55 do Estatuto de Licitações).
Tal entendimento conforma-se ao sistema orçamentário público consagrado na
constituição federal em que, inclusive, se veda o início de projetos não incluídos na Lei
Orçamentária Anual, a par de proibir a realização de despesas ou a assunção de
obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais (CF. Art. 167,
Inc. I e II). Veda, ainda, o início de investimento cuja execução ultrapasse um exercício
financeiro sem prévia inclusão no Plano Plurianual, ou sem Lei que autorize a inclusão,
sob pena de crime de responsabilidade (§ 1º do mesmo artigo).
Nesse diapasão, o § 2º do Art. 165 da Constituição Federal dispõe: " A Lei de
Diretrizes Orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração
pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro
subseqüente, ...".
O ilustre jurista Marçal Justen Filho em Comentários à Lei de Licitações e
Contratos Administrativos - 5ª edição, p. 484, tece o seguinte comentário ao Inciso I do
Art. 57 da Lei Federal de Licitações: "A previsão no orçamento plurianual é condição
inafastável para a contratação em período superior ao prazo de vigência do crédito.
Desse modo, evita-se uma superposição da atividade contratual da administração às
demais funções do Estado. A inserção no plano plurianual faz presumir que a
contratação retrata uma avaliação meditada e planejada do Estado. Não se tratará
de assumir encargos de longo prazo sem a cautela adequada.".
Em síntese, quando a execução de obra ultrapassar o exercício financeiro, não
haverá sentido em aludir somente à previsão de recursos orçamentários, pois, afinal, a
Lei de Orçamento é anual. Bem por isso, o Inc. III do § 2º do art. 7º da Lei 8.666/93
aludiu à previsão de recursos orçamentários suficientes para o desenvolvimento dos
trabalhos no exercício financeiro em curso. Assim, quando a obra ultrapassar os limites
do exercício, será necessário verificar os planos plurianuais (ver Decisão nº 412/1999-
TCU-Plenário, de 07/07/99). A administração não pode comprometer recursos com o
início de obras que podem sofrer solução de continuidade nos exercícios
subseqüentes, por ausência de recursos orçamentários.
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SEÇÃO DE LEGISLAÇÃO APLICADA
Quanto ao segundo questionamento, a regra geral inserta no Art. 8º da Lei de
Licitações é a execução integral da obra ou serviço, porém, nada obsta que a
execução de uma mesma obra seja fracionada, desde que seja comprovada a
viabilidade técnica e econômica, que o procedimento represente uma vantagem
para a administração e, ainda, que cada certame licitatório seja realizado na
modalidade que seria adotada para a totalidade da obra, conforme art. 23, § 1º e § 2º
da mesma Lei. Sob todos os aspectos, não se admite o parcelamento quando não
importe em vantagem para a administração, devidamente motivada nos autos.
Ressalte-se que historicamente e, conforme experiência relatada pela própria
Unidade, as obras ou serviços executados parcialmente, geralmente, não trazem
benefício ao interesse público.
É a Informação.
Brasília, 30 de Agosto de 1999.
De acordo. J. GERALDO DO E.S. SILVA
À consideração do Sr. Auditor-Chefe. Chefe da SELEG
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SELIC-EAV-07-99.DOC
